La estrategia de reforma del sistema público de pensiones: el penúltimo botín

En el libro Juan Torres López (coord.) «Pensiones Públicas: ¿y mañana qué?». Editorial Ariel. Barcelona 1996.

Cualquier persona mínimamente informada sabe que el sistema público de pensiones, tal y como lo conocemos hoy día, está sometido a un debate crucial de donde va a salir, con toda probabilidad, un sistema diferente en los próximos años.

Ese debate se origina al plantearse una serie de problemas graves que le afectan, y frente a los cuales se ofrecen soluciones que apuntan a darle una configuración bien distinta de la que tiene actualmente.

Muchos comentaristas se esfuerzan en hacer ver que el sistema actual de pensiones es el exponente de todos los males y que se orienta inevitablemente al desastre:

«El sistema de pensiones públicas de la Seguridad Social está sufriendo una degradación antes nuestros propios ojos que los políticos no quieren ver…Las pensiones públicas…conducen a la evasión fiscal, expanden la economía sumergida, reducen el empleo si las sufragan principalmente las empresas con sus cuotas, o menguan el crecimiento si se financian con impuestos. Si además son generosas…fomentan la incapacidad transitoria, la jubilación anticipada, y el escaqueo generalizado».

Los políticos discuten, y de ello se hace eco habitualmente no sólo la prensa especializada sino la prensa diaria más leída, hasta cuándo se podrá mantener la situación actual y qué pasará con los que comiencen a jubilarse dentro de 20 o 25 años:

«La reforma de la Seguridad Social es, según fuentes del Ministerio de Economía, una necesidad inaplazable. No abordarla, explican, sería una irresponsabilidad. Es algo que todos los países de nuestro entorno se plantean. Incluso, representantes de la oposición que calificaron de alarmistas las advertencias de Solbes, defendieron en la comisión del Congreso creada a tal fin la necesidad de actuar. Es lo que el ministro quiso decir y no dijo: que quienes rondan los 40 pueden tener problemas con sus pensiones si no se adoptan medidas».

Los teóricos, por su parte, se afanan por manifestar la imperiosa necesidad de dichas reformas y los más avispados, o que asumen mayor riesgo en sus previsiones, auguran grandes perturbaciones si no se llevan a cabo:

«El envejecimiento de la población conducirá en un futuro más o menos lejano en todos los países a realizar sustanciales y dramáticos ajustes fiscales (reducción de gastos, subida de impuestos) y cambios relativos importantes en el contrato social (retrasos significativos en la edad de jubilación, reducciones drásticas en las prestaciones), o a más problemáticas combinaciones de ambos elementos».

El ciudadano normal no sólo se siente concernido, pues al fin y al cabo se habla de lo que puede suceder cuando le llegue su jubilación. Es normal también que se muestre convencido de la inevitabilidad de los cambios que se anuncian, pues la argumentación que siempre se aduce es extraordinariamente convincente a primera vista: todo indica -según se afirma con reiteración por quienes pueden influir en la conformación de la opinión pública- que dentro de unos años la población será mucho más vieja que la actual, habrá muchos más mayores y, al mismo tiempo, serán muchos menos los que trabajen. En consecuencia, menos ocupados tendrían que financiar la jubilación de más pensionistas, hasta un punto en que eso llegue a ser, con toda probabilidad, literalmente insostenible. No queda entonces más remedio que acometer, con toda urgencia, las reformas oportunas.

Las propuestas que se realizan son también, en apariencia, tan coherentes y lógicas que se perciben como razonables y las únicas posibles.

Se acepta que es un deber social atender en la vejez o en el infortunio a las necesidades básicas incluso de quienes no han trabajado o contribuido lo suficiente. Existirá, por tanto, una pensión mínima para esos ciudadanos, aunque deberá ser de un montante reducido para evitar que se incentive la no contribución a lo largo de la vida activa.

Quienes, por el contrario, hayan tenido una más o menos larga ocupación a lo largo de su vida laboral habrán ido contribuyendo a financiar el sistema de pensiones y tendrán entonces derecho a una pensión. Aunque, como veremos más adelante, se aventura que la crisis financiera del sistema, el envejecimiento de la población, etc., provocarán que esta pensión quede muy por debajo del que había sido el salario del trabajador hasta el momento de jubilarse (entre el 40 y el 50 por cien del mismo).

Por lo tanto, se hará necesario y posible que los trabajadores que lo deseen (lógicamente cabe pensar que todos lo desearán) vayan generando a lo largo de su vida activa un fondo complementario que les permita, al jubilarse, añadir un montante adicional a la pensión anterior, si es que tuvieran derecho a ella.

De todo ello se deduce un cambio extraordinariamente significativo en los sistemas de pensiones que conocemos. Y puesto que lo que suceda con las pensiones es algo que afecta muy directamente al bienestar social de los ciudadanos, tiene gran interés analizar la naturaleza de los cambios que se avecinan, las causas reales que llevan a fomentarlos y, sobre todo, los efectos que pueden tener sobre las personas, la economía y la sociedad.

En este trabajo se pretende realizar una reflexión, lo más clara posible, acerca de los grandes principios que orientan esta estrategia de reforma y sobre los argumentos que se están utilizando para convencer a la población de la necesidad de llevarla a cabo, con el propósito de poner al descubierto su verdadera consistencia, así como las razones profundas que justifican, en nuestra opinión, este ataque postrero al Estado del Bienestar.

La estrategia de la reforma

Los sistemas públicos de pensiones de los países más desarrollados, en donde se instauró el conocido como Estado del Bienestar, tienen una serie de características comunes, aunque lógicamente con diferencias de alcance en cada uno de ellos.

Fundamentalmente, el sistema se concibe como un mecanismo proveedor de prestaciones de carácter universal (porque pretende atender la necesidad de todos los ciudadanos), basado en los principios de solidaridad y redistribución de las rentas horizontal (entre miembros de una misma generación) y verticalmente (entre generaciones diferentes), y que tiene dos grandes ámbitos: las pensiones no contributivas y las contributivas.

Las pensiones no contributivas son aquellas que perciben ciudadanos que no tienen acceso a otro tipo de rentas, que a lo largo de su vida no han «cotizado» a los sistemas establecidos de seguridad social, o que no lo han hecho por la cuantía o el tiempo necesarios. Son una expresión paradigmática del Estado de Bienestar que establece un principio social de solidaridad, en virtud del cual se considera que ninguna persona puede quedar en la indigencia o miseria sin socorro público, de forma que el Estado proporciona a quienes están en esa situación unos ingresos que les permitan hacer frente a sus necesidades.

Para ello destina una parte de los ingresos que obtiene de la sociedad por vía impositiva a estas pensiones. Su cuantía, la magnitud de cada pensión, es fruto simplemente de una decisión política: será mayor cuanto más elevado sea el deseo de paliar estas situaciones, cuanto más esfuerzo redistributivo se desee realizar, y menor cuanto menos se aprecie dicho principio de solidaridad.

En los años en que las economías occidentales han tenido un crecimiento económico alto y elevados niveles de empleo, éstas pensiones no significaron un gran gasto, pues la gran mayoría de los que llegaban a jubilarse habían tenido posibilidades de trabajar y, por tanto, de generar derechos y fondos para la hora de su jubilación. El aumento que se produjese era el resultado, más bien, del deseo de ampliar el alcance del bienestar social.

Sin embargo, en los últimos años, cuando la actividad económica se ha ralentizado y el desempleo ha aumentado hasta cifras muy elevadas, cuando, en su consecuencia, han aparecido grandes bolsas de pobreza y marginación social, estas pensiones han debido aumentar de un modo significativo. Por un lado, porque había más beneficiarios potenciales a causa de la crisis; por otro, porque a pesar de que suponían más carga financiera, a los gobiernos les resulta siempre difícil desatender la influencia electoral que siempre tiene la población jubilada.

El segundo gran pilar es el de las pensiones contributivas. Son aquellas a las que, genéricamente, tienen derecho los que de una u otra manera, en mayor o menor cantidad o durante más o menos tiempo, han «cotizado» a lo largo de su vida.

Según los países, estos derechos son distintos por lo que se refiere a los años necesarios para recibir la pensión, al sistema y magnitud de las cotizaciones previas necesarias, a la cantidad percibida, etc. También en este tipo de pensión, el sistema de cobertura y la magnitud de la pensión depende de decisiones de naturaleza política, pues la pensión total recibida se caracteriza, siempre, por ser mayor que el volumen de cotizaciones realizadas a lo largo de la vida activa.

El sistema de financiación es también diverso. Generalmente, se basa en un sistema de «cotizaciones sociales» a cargo (en diferentes proporciones) de los empleadores y los trabajadores, aunque puede haber financiación suplementaria del Estado ( que,en algunos casos como el de Dinamarca, incluso es la principal fuente de financiación).

Generalmente, estas pensiones se administran a través de un sistema de reparto. Esto significa que con las cotizaciones sociales recaudadas en un momento dado se financian las pensiones que se pagan en ese momento. Es decir, los ocupados no forman un «fondo» con el que luego se abonará su pensión, sino que su cotización se destina directamente a la pensión del jubilado actual.

Por lo tanto, el sistema se sustenta en un pacto implícito: el trabajador actual financia las pensiones actuales de los jubilados en la confianza de que, cuando le llegue su jubilación, los que estén ocupados en ese momento financiarán su propia pensión.

Finalmente, en los últimos años se ha abierto la posibilidad de que los ciudadanos que lo deseen constituyan de forma voluntaria fondos de pensiones, que les permitan en su día complementar la pensión que reciban. Pero esto, más que un pilar del sistema tradicional es un adelanto de la reforma, y por ello lo analizaremos después.

En definitiva, pues, la pensión contributiva no es otra cosa que un salario diferido del trabajador. Una parte de su salario actual se detrae y, aunque, en un sentido estricto ni se «guarda» ni se capitaliza para su futura pensión, genera el derecho a recibirla en su día.

Este sistema tradicional, como cualquier otro que ocasione transferencias de rentas a lo largo del tiempo y entre sectores de la población distintos en el momento presente, está sujeto a serios problemas que analizaremos más adelante. Pero uno de ellos aparece a primera vista como esencial: si no hay una proporción adecuada entre lo que hoy se cotiza y lo que actualmente hay que pagar en pensiones, las cotizaciones no serán suficientes. Dicho de otra manera, si hay pocos cotizantes porque el desempleo es muy elevado, si se cotiza poco, porque los salarios son muy reducidos y, al mismo tiempo, si los jubilados son muy numerosos, el sistema puede no generar los recursos propios suficientes para funcionar con el necesario equilibrio financiero.

Esto es justamente lo que se aduce como causa principal de las reformas que se proponen y sobre cuyo diseño hay una clara y significativa coincidencia entre las organizaciones patronales, los organismos internacionales y los gobiernos de inspiración neoliberal. Siempre, con el apoyo explícito de los economistas teóricos más ortodoxos.

Aunque sean redundantes, valga como prueba de esa coincidencia la siguiente muestra:

Propuesta de la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE):

– Nivel básico o mínimo predominantemente público, aunque no exclusivamente.

-Segundo nivel, profesional, con predominio de la iniciativa privada compatibilizada con la presencia de instituciones públicas.

– Nivel complementario, libre e individual, exclusivamente gestionado por el sector privado.

Propuesta del Banco Mundial:

Dos pilares básicos: uno de pensión mínima para «aliviar la pobreza en la ancianidad» gestionado por el sector público y otro de gestión privada basado en la capitalización (la capitalización es el mecanismo que permite actualizar en un momento dado los fondos que se han ido acumulando años atrás).

Propuesta de Papeles de Economía Española:

-Nivel básico y universal de prestaciones, concebido como nivel mínimo.

-Nivel profesional, que cubra las contingencias básicas por encima del nivel de subsistencia y en el que las prestaciones guarden una relación con los ingresos obtenidos por el trabajo.

– Nivel individual y libre, en el que los individuos se asegurarían personalmente en los términos y cuantías que considerasen adecuadas.

No puede caber, pues, ninguna duda sobre cuál es el diseño de futuro que se desea establecer para sustituir al actual sistema de pensiones. Como tampoco debe haberla sobre la asunción que han hecho de él nuestro gobernantes más representativos:

«El Jefe del Ejecutivo, Felipe González, dijo ayer que no existen diferencias sustanciales entre lo que predica el Fondo Monetario Internacional (FMI) respecto a la reforma del sistema de pensiones y lo que pretende el Gobierno español, salvo en la forma de llegar a ese objetivo. González, tras la reunión del Consejo de Ministros, indicó que tanto el FMI como su Gobierno coinciden en que el sistema de pensiones español requiere reformas a largo plazo, unos 25 años, para evitar un colapso en su financiación. Reiteró la tesis de «las tres patas» para financiar las pensiones: prestaciones contributivas, asistenciales y fomentar un tercer canal para el desarrollo de sistemas privados de previsión».

«El propio vicepresidente del Gobierno, Narcis Serra, se mostraba hace unos días a favor de fomentar los fondos de pensiones privados para complementar las cada vez más exiguas pensiones de la Seguridad Social».

De las propuestas anteriores se puede deducir fácilmente que la estrategia de la reforma actual se centra, por lo tanto, en tres grandes objetivos.

En primer lugar, la reconsideración del papel de las pensiones no contributivas. Tradicionalmente han sido una expresión del alcance cada vez mayor del Estado del Bienestar y con tendencia, por lo tanto, a aumentar en cuantía y cobertura. A partir de ahora, serán más bien un mínimo de subsistencia que se corresponde con el carácter residual que adquieren las estrategias de bienestar en las sociedades capitalistas actuales:

Qué prestaciones y a qué nivel debe contener el sistema)» universal o mínimo?. Parece que hay acuerdo en que deberían ser realistas y mínimas, dada la situación presupuestaria y el déficit actuales».

En segundo lugar, la vinculación cada vez mayor del montante de la pensión contributiva recibida a la cuantía aportada por el trabajador a lo largo de su vida activa.

Eso podría traducirse en dos posibilidades. Una, la directa disminución de las cantidades percibidas en concepto de pensión:

«El resultado de todo esto es un proceso de diversificación de la protección, basado en una diferenciación entre regímenes generales y regímenes complementarios o suplementarios, centrados los primeros cada vez más en una tutela mínima…el esfuerzo público habrá de tender a garantizar rentas mínimas y básicas a los ciudadanos».

La otra posibilidad es la sustitución del sistema tradicional de reparto por otro de capitalización. Sustitución que puede ser total (como en el caso de Chile), o bajo formas mixtas.

Puesto que se parte de que la carga financiera que lleva consigo el sistema de reparto actual es insoportable, o llegará a serlo en virtud del envejecimiento de la población, se entiende que la única forma de evitar la quiebra del sistema sería que cada jubilado perciba la pensión que hubiera contribuido a generar previa aportación a un fondo a lo largo de su vida activa.

La cuantía de la pensión no se definiría según el criterio político que se expresa en los diferentes regímenes jurídicos, sino en virtud de criterios actuariales: la aportaciones sucesivas conforman un fondo que se invierte adecuadamente, obtiene una determinada rentabilidad y termina proporcionando, a la hora de la jubilación, los recursos necesarios para percibir la pensión. La pensión percibida entonces dependería, por un lado, de la cuantía de la aportación realizada y, además, del rendimiento obtenido que es lo que permite actualizar al final de la vida activa dichas aportaciones.

En tercer lugar, la reforma se centraría también en darle cabida a la iniciativa privada. Sucede, sencillamente, que bajo un régimen de reparto ésta última no puede tener mayor interés en formar parte del sistema, puesto que, en condiciones normales y menos en las de crisis económica, no se generan fondos sobrantes cuya gestión y aplicación financiera pueda proporcionar rentabilidad a quien se hace cargo de ella.

Sin embargo, en un sistema de capitalización, y por supuesto en el ámbito complementario y libre, las aportaciones de los trabajadores se acumulan y hacen posible y necesaria su colocación en los mercados financieros, en donde se alcanza alta rentabilidad para los administradores de los fondos.

Una consecuencia elemental de la búsqueda de estos objetivos es que, en cualquier caso, la pensión pública percibida será menor y que esa disminución sólo podrá compensarse con la pensión complementaria mediante un esfuerzo contributivo voluntario mucho mayor por parte del cotizante, lo que equivale a decir que implicará globalmente una reducción de su salario.

A pesar de ello, como he señalado, hay una enorme coincidencia a la hora de defender la reforma en esta línea, lo que obliga a preguntarse cuáles serán las ventajas que ven en ella sus defensores, no sólo para los perceptores de pensiones, sino para la economía y la sociedad en su conjunto.

Es verdad que a medio plazo no podrá financiarse el actual) sistema de pensiones?

El punto de partida fundamental para justificar los cambios tan importantes que se proponen en el sistema público de pensiones giran siempre en torno a un idéntico lugar común: dada la tendencia previsible en los factores de los que depende su financiación, será imposible que ésta se lleve a cabo en los niveles actuales. De ahí los cambios antes mencionados.

Según los criterios que sustentan la generalidad de los análisis tendentes a justificar la reforma, el factor que la hace absolutamente inevitable es el llamado «problema demográfico»:

«La evolución demográfica a partir del año 2000 será muy negativa para la suficiencia financiera del sistema».

Las estimaciones demográficas más aceptadas anuncian que la evolución de las tasas de natalidad y mortalidad llevará consigo un aumento de la población de más edad en el conjunto de la población. Se producirá entonces un incremento sustancial de la población jubilada, mientras que será cada vez menor la proporción de los ciudadanos en edad de trabajar. En consecuencia, la relación entre pensionistas y cotizantes (denominada tasa de dependencia) tenderá a aumentar, de lo que se deduce que habrá menos recursos para financiar cada vez más pensiones.

Y, al mismo tiempo que se produciría ese fenómeno, se estima también que va a disminuir la capacidad potencial de obtención de recursos por otras razones:

– porque tiende a aumentar o a mantenerse la alta tasa de desempleo, lo que deriva en menos cotizaciones recaudadas.

– porque tiende a retrasarse la edad de incorporación al primer empleo, lo que, al acortar la vida activa, disminuye el período en que se puede estar cotizando.

– porque se tiende también a la reducción de la edad de jubilación, ya sea porque esto se potencia para luchar por el desempleo, o porque los sistemas vigentes incentivan la jubilación al ofrecer pensiones atractivas.

Si se mantuviese un sistema de reparto y la cobertura del actual sucedería que cada vez menos población activa tendría que financiar más pensiones. Para evitar el colapso no habría más remedio que aumentar las fuentes de financiación:

– bien aumentando las cotizaciones sociales,

– bien aumentando la aportación del Estado a la financiación del sistema,

– bien (o complementariamente) aumentando la presión fiscal global.

Sin embargo, ninguna de estas alternativas se considera que pueda ser utilizada por diversas razones.

El aumento de las cotizaciones sociales tendría que ser muy alto para compensar el desfase poblacional aludido. Además, se considera que las cotizaciones sociales (una parte de las cuales las aportan los empleadores) son un coste laboral ya muy elevado para las empresas, lo que provoca una caída en el empleo, pues las empresas contratarán menos trabajadores cuanto mayor sea la carga social que tengan que soportar por el uso del factor trabajo. De hecho, las propuestas más radicales, como la que en España defiende el Partido popular propugnan reducir en cinco puntos las cotizaciones sociales (lo que, por cierto, una pérdida aproximada de 1,02 billones de pesetas anuales).

La mayor aportación del Estado al sistema de financiación de la Seguridad Social también sería rechazable. En primer lugar, porque se estima que su participación ya es muy elevada. En segundo lugar, porque de esta forma se contribuiría a aumentar el déficit público, uno de los problemas considerados más graves de las economías actuales. Además, porque eso supondría drenar más recursos de la órbita del mercado, lo que llevaría consigo una pérdida sustancial de eficiencia en el sistema.

Razones de la misma naturaleza implicarían rechazar la posibilidad de que los desequilibrios venideros se financiaran a través de una mayor presión fiscal (de hecho este procedimiento es una variante del anterior).

De todo ello se deducen dos inevitables consecuencias que, como vimos antes, están en la base de la estrategia de reforma. La primera es que no habrá manera de financiar el sistema con los mecanismos de reparto actuales:

«La crisis del sistema se abre cuando la crisis económica y la evolución demográfica hacen inviable su financiación, planteando el sostenimiento de las prestaciones transferencias masivas y crecientes del presupuesto general, imposibles de realizar sin aumentar el déficit público y/o elevar las cotizaciones, con efectos muy negativos sobre el nivel de empleo».

La segunda, es que hay que reducir el nivel de gasto, la cobertura del sistema:

«A la vista del desequilibrio económico actual del sistema, del probable incremento de dicho desequilibrio en el futuro…no resta sino indicar sobre qué variables actuar. Como quiera que una de las fuerzas que impulsan el desequilibrio del sistema, la relación activos/pasivos, es casi totalmente independiente de la voluntad del Gobierno (que sólo podría modificarla elevando la edad de jubilación), es preciso actuar sobre aquellas que determinan el valor monetario de las pensiones, es decir la tasa de revalorización anual, el período de cotización exigido para adquirir el derecho a un porcentaje dado de pensión, y el porcentaje de la pensión inicial respecto al último salario».

En suma, la imposibilidad de aumentar las fuentes de financiación y el aumento de la demanda de recursos que implicaría el mantenimiento del sistema actual y de su grado de cobertura, provocarían su desequilibrio permanente e insoportable.

Esto se resume, por fin, en el establecimiento como principio ineluctable de la idea de que los sistemas públicos actuales no están en condiciones de proporcionar a los jubilados los recursos necesarios para que, después de su vida activa, mantengan un nivel de vida digno, o un «un nivel decoroso de vida», expresión que se utiliza en el documento conocido como «Pacto de Toledo», elaborado por una Ponencia de la Comisión de Presupuestos del Congreso de los Diputados:

«La suficiencia de la prestación no puede ser garantizada ni por un sistema contributivo de reparto, ni por un sistema de capitalización individual o colectivo. Ni siquiera la combinación de ambos sistemas garantiza una pensión suficiente en todos los casos».

Es el momento, pues, de valorar, de la manera más sencilla posible, la validez de todos estos argumentos para poder dar respuesta a la Es verdad que a medio plazo no podrá)pregunta que encabeza este epígrafe:  financiarse el actual sistema de pensiones?.

La primera cuestión a dilucidar va ligada a la naturaleza de las fuentes de financiación precisas para poder hacer frente al gasto en pensiones.

Por lo que hace referencia a las no contributivas, ya se ha señalado que su financiación procede de los Presupuestos del Estado y que, en consecuencia, habrá posibilidad o no de financiarlas en la cuantía actual o en otras mayores en función de la preferencia social dominante en un momento dado en la sociedad: puede preferirse destinar una parte más o menos elevada de los recursos generados en la sociedad para proporcionarlas, o puede preferirse destinarlos a otras alternativas.

Se trata por lo tanto de una decisión colectiva que se adopta en virtud del juego de poderes prevaleciente en un momento dado en la política y en la sociedad.

En relación con las pensiones contributivas hay que definir cuáles son las fuentes de financiación deseadas también por la sociedad. Esto es importante, pues el criterio adoptado (reparto, capitalización, más cotizaciones sociales, financiación a través de impuestos generales, etc.) nunca proviene de una ley ineluctable, de una instancia etérea, o de un mandato ajeno a los intereses sociales, sino que también es el resultado de determinadas preferencias, asumidas o no colectivamente en virtud del juego de poderes existente en la sociedad en relación con el abanico de ventajas o inconvenientes que cada una de ellas tiene sobre los diferentes colectivos sociales.

Lo que aquí se trata de determinar es si mediante el actual sistema de reparto se puede hacer frente a la demanda de pensiones que la población jubilada generará en el futuro.

El «equilibrio financiero» del sistema (la situación en la que, con los recursos generados, se hace frente al montante de pensiones que hay que satisfacer) es el concepto central que habría que determinar para considerar si el sistema es capaz o no de alcanzarlo.

Los análisis destinados a mostrar que el sistema de reparto tiende al desequilibrio permanente e irremediable en las condiciones económicas actuales se centran en una consideración básica que nos parece errónea y en un juicio de valor, como todos, discutible.

Este último, se basa en considerar que los fondos necesarios para financiar el sistema deben provenir, exclusivamente, de las cotizaciones sociales, sin participación alguna de los ingresos del Estado. Aunque aceptaremos a partir de ahora este criterio, es preciso señalar que no tiene por qué ser así.

Realmente, los ingresos que recibe la Seguridad Social procedentes del Estado podrían considerarse como recursos propios del sistema, si así se considera en la legislación y si se adoptan, en su virtud, las necesarias convenciones contables. En ese caso, el hecho de que en un momento dado las cotizaciones no fuesen suficientes y se hiciera necesaria la aportación estatal, no se podría hablar de desequilibrio. Ello no quita, sin embargo, que, dependiendo de la solución elegida, se deriven unos u otros efectos económicos que no es preciso tratar aquí.

La consideración que me parece equivocada consiste en vincular el equilibrio solamente a la situación demográfica, sin tener en cuenta, al mismo tiempo, la evolución de las variables que condicionan el papel de la Tasa de Dependencia (relación entre pensionistas y población) en la ecuación del equilibrio financiero del sistema.

En concreto, el equilibrio de un sistema de reparto se alcanza cuando el tipo medio de gravamen de las cotizaciones, aplicado al conjunto de la masa salarial, iguala a la pensión media multiplicada por el número de pensionistas existentes.

De ahí es posible deducir, como hacen Muñoz del Bustillo y Esteve, que para que la financiación del sistema se desequilibre no basta con que aumente la tasa de dependencia que se modifica por factores demográficos, es decir la relación entre el número de pensionistas y el de empleados, sino que, además, la relación entre pensionistas y población potencialmente activa debe ser mayor que la suma de la tasa de actividad (población activa/población potencialmente activa) más la tasa de empleo.

Y, más concretamente, se puede establecer, como hacen estos autores que:

«La ruptura del equilibrio financiero de los sistemas de reparto, para valores de pensiones medias, cotizaciones sociales medias y distribución funcional de la renta constante, sólo se dará si:

TD* > a + e + Π

Donde,

TD* es la relación entre pensionistas y población potencialmente activa,

a, la tasa de actividad

e, la tasa de empleo, y

Π, la productividad del trabajo.

Por lo tanto, la ruptura del equilibrio financiero vendría dada no sólo por el factor demográfico, sino por la incapacidad de operar sobre esas otras variables.

es posible operar sobre ellas para conseguir que)Pero,  aumenten?.

Como señalan esos autores, el margen de maniobra no tiene por qué considerarse estrecho si se tiene en cuenta que la tasa de actividad española es trece puntos menor que la media de la OCDE, la también baja tasa de empleo de nuestra economía, y la reducida hipótesis de incremento de la productividad del trabajo que sería necesaria para compensar la variación del componente demográfico.

Todo ello les permite concluir que:

«El comportamiento esperable de la productividad, el empleo y la tasa de actividad permitiría el mantenimiento de los niveles actuales de prestaciones y su mejora parcial (mediante la repercusión sobre las mismas de parte de los aumentos de la productividad), si bien la plena igualación de los aumentos de las pensiones medias con los aumentos en la productividad exigiría de aumentos en las cotizaciones sociales. Incremento de cotizaciones que, en una economía en crecimiento, obviamente no supone la reducción de los salarios reales disponibles, sino tan sólo que su aumento sea inferior al crecimiento de la productividad».

A una conclusión semejante, aunque por otro procedimiento, llegan J. Albarracín y P. Montes:

«El objetivo de reducir para el año 2026 la tasa de paro al 4%, de elevar la tasa de actividad masculina y femenina al nivel medio de la Unión Europea en 1992 y de moderar el crecimiento de la productividad hasta el 1% (2,4% en los últimos diez años) para permitir, entre otras cosas, una reducción de la jornada laboral, se traduciría en un crecimiento anual acumulativo del PIB del 2,8%. En el 2026, bajo estas hipótesis,…el PIB se habría multiplicado por 2,4 sobre el de 1994 y la renta por habitante por 2,3, tras crecer a una tasa anual del 2,6%. Las prestaciones sociales en pensiones y cobertura del paro, admitiendo una mejora real del 2% anual, representarían el 12,7% del PIB, por debajo del 13,2% actual».

Y también un Informe del Consejo de Europa, hace ya más tiempo, concluía en el mismo sentido:

«Aunque la evolución económica sea inferior a la esbozada anteriormente -o sea, el 2 por 100 anual, a ritmo constante- la financiación de los sistemas de jubilación puede quedar garantizada, a pesar de la carga suplementaria que supondrá el envejecimiento de la población a comienzos del próximo siglo. Es suficiente, en efecto, un crecimiento de algunos puntos -permaneciendo igual los demás factores- para que el aumento anual de la productividad compense los solos efectos financieros del envejecimiento; efectos compensados por la baja -si las demás causas permanecen igual- de la proporción de jóvenes (menores «inversiones demográficas»: escuelas, alojamientos, etc.)».

Resulta, pues, que afirmar que la financiación del sistema llegará a bloquearse como consecuencia de la evolución de la demografía es sencillamente un reduccionismo bastante simplista.

La financiación correría peligro si se produce, al mismo tiempo que el envejecimiento de la población, una serie de circunstancias que, de manera harto sospechosa, no suelen incorporarse en los análisis justificativos de la reforma.

Efectivamente, al considerar tan sólo, y de manera preeminente, el factor demográfico, resulta que se está dando por hecho que la evolución de la economía, no sólo no va a cambiar a mejor sino que empeoraría.

De hecho, de los análisis críticos con la estrategia de la reforma que se acaban de mencionar, e incluso de un elemental sentido común de las cosas, se deduce que el envejecimiento de la población bloquearía la financiación del sistema sólo:

– Si no se reduce la tendencia al desempleo creciente, que impide destinar recursos salariales actuales para rentas diferidas a una gran parte de la población.

– Si la economía no es capaz de recobrar ritmos más elevados de crecimiento económico, pues, de hecho, el argumento generalmente utilizado para justificar la reforma -la creciente e insoportable participación del gasto en pensiones sobre el PIB- se produce más bien por una disminución del PIB que por el mayor número de pensiones que hay que pagar.

– Si el desempleo juvenil o el de larga duración se mantienen como fenómenos generalizados, lo que reduce la vida ocupada de la población y, en consecuencia, el período y las rentas por las que pueden cotizar.

– Si los salarios reales tienden a disminuir, de manera que el volumen recaudado de cotizaciones sociales tengan que ser necesariamente menor.

– Si continúa la tónica de distribución privilegiada a favor de los beneficios, lo que disminuye en términos relativos la masa salarial, provocando igualmente una menor cotización global al sistema.

– Si se generaliza el empleo precario o de baja calidad, con salarios reducidos y, por tanto, con baja capacidad de contribución social.

– Si las modificaciones en la productividad del trabajo responden exclusivamente a un uso más intensivo del factor trabajo orientado a obtener excedentes mediante estrategias espurias y globalmente ineficaces de competitividad.

Lo que resulta entonces verdaderamente sorprendente es que los análisis justificativos de la reforma del sistema público de pensiones apenas se detengan en valorar la evolución previsible o deseable de estas variables y que se limiten a aplicar con denuedo su sofisticada batería de modelos a la evolución demográfica en un contexto, que se da por invariable, de crisis, ralentización del crecimiento y mantenimiento del desempleo.

Sorprende efectivamente que se vaticine de manera irrefutable la insostenibilidad financiera del sistema público de pensiones, y en su virtud se propongan soluciones que dejarán en una mayor indigencia a la mayor parte de la población, y, sin embargo, no llame la atención otro problema de sostenibilidad que se nos antoja mucho más dramático, empíricamente más evidente y, desde luego, de mayor impacto para todo el sistema social: la perspectiva aceptada de una sociedad donde se multiplicará el desempleo, en donde millones de personas tendrán que sobrevivir, si es que ello resulta posible, con ingresos cada vez más reducidos y sin posibilidad, como analizaremos más adelante, de acceder -debido a estas mismas circunstancias- a los privilegiados mecanismos de pensiones complementarias gestionadas por el sector privado.

De manera harto sospechosa, a los profetas de la crisis del sistema público de pensiones y defensores de su progresiva privatización, les preocupa la sosteniblidad del sistema de pensiones, pero nada les lleva a preguntarse si es sostenible una sociedad con desempleo generalizado, con salarios de miseria, y con simples ingresos de subsistencia en la vejez de la gran mayoría de la población.

Como no cabe pensar que se trate de un simple olvido, una vez más puede decirse, ahora en palabras del Informe citado del Consejo de Europa, que «la demografía sirve de pretexto para frenar o impedir las mejoras sociales».

Verdaderamente, el análisis económico convencional al que se acude para revestir estas propuestas no podría presentar otra cara más fatalista. Asume sin asomo de problemas que nada se puede, ni se debe hacer para corregir una dinámica social perversa, limitándose a hacer suya la vieja idea del reaccionario Malthus: «Los que nacieron después del reparto de las propiedades se encontraron con un mundo ya ocupado…Resulta, pues, que en virtud de las ineludibles leyes de nuestra naturaleza, algunos seres humanos deben necesariamente sufrir escasez. Estos son los desgraciados que en la gran lotería de la vida han sacado un billete en blanco».

Es objetivamente mejor el sistema de pensiones que se) propone?

Puesto que no hay razón con fundamento suficiente para aceptar que la reforma del sistema público de pensiones debe realizarse a causa de su previsible desequilibrio financiero, debemos ahora preguntarnos si la alternativa que se ofrece representa más ventajas, privadas y sociales, y si va a suponer una mejora en el funcionamiento de la economía y en el bienestar social.

Para ello, hay que hacer referencia a tres grandes aspectos que lleva consigo la reforma: la eliminación de lo que se considera efectos perversos del sistema actual de pensiones sobre la asignación de recursos, y especialmente sobre el empleo; el mayor protagonismo de los mecanismos de capitalización y, por último, la introducción de la iniciativa privada en el sistema.

Como se apuntó más arriba, la principal crítica al sistema tradicional, en cuanto a asignación de recursos se refiere, se basa en considerar que las cotizaciones sociales suponen un coste excesivo para las empresas y que, por ello, perjudican la estrategia de generación de empleo. Además, se entiende que las que corresponden a los empleadores vienen a ser realmente un impuesto sobre el uso del factor trabajo, por lo que actúan como un elemento que discrimina a las actividades intensivas en trabajo y que puede incentivar procesos indeseables de sobrecapitalización de las empresas.

Estos criterios llevan a proponer la disminución o incluso desaparición de las cotizaciones que soportan los empleadores, y su sustitución por un aumento de los tipos del impuesto sobre el valor añadido (IVA):

«La tendencia europea parece fijarse mayoritariamente sólo en la reducción de las contribuciones sociales, sean cuales fueren sus consecuencias inmediatas en el volumen e importancia relativa de las demás fuentes de recursos. O, en su caso, en los niveles de protección social».

Sin embargo, no puede aceptarse sin más que esta propuesta de reducción de las cotizaciones empresariales lleve consigo efectivamente una mayor eficiencia. Más bien todo lo contrario:

– Aunque a corto plazo signifique un ahorro de costes salariales, no es seguro que lo sea a medio y largo plazo. Cabe pensar, por el contrario, que los trabajadores asumen la contribución empresarial como una parte que es detraida de su salario para generar el derecho a su pensión futura. Por lo tanto, su eventual desaparición llevará, antes o después, a una demanda de mayor salario actual, lo que terminaría aumentando la carga salarial que deben soportar las empresas:

«Si no existieran cotizaciones, el salario directo de los trabajadores sería más elevado».

– Si se parte del supuesto de que las cotizaciones empresariales constituyen una rémora para el empleo y el crecimiento, debería seguirse de ahí que los países en donde han sido más elevadas habrían tenido resultados económicos más desfavorables, al contrario de lo que ha sucedido en la realidad:

«Si el argumento tuviera solidez, los países de la Comunidad Europea en que las cotizaciones son reducidas se habrían beneficiado mucho en el curso de los años a expensas de aquellos en que las cotizaciones son altas. Pero no parece que esto haya ocurrido en la práctica».

– Tampoco tiene demasiado fundamento, como prueba el que las propias organizaciones empresariales alemanas lo rechazaran en su momento, que la sustitución de las cotizaciones sociales por la financiación a través del IVA sea más favorable. Se suele estimar, por el contrario, que llevaría consigo mayores gastos de administración, inconvenientes para el proceso de innovación tecnológica, efectos negativos sobre los precios y, por demás, un mayor componente regresivo en el sistema, al ser el IVA un impuesto indirecto.

Sobre este asunto, puede afirmarse, pues, que

«la evidencia empírica disponible no permite obtener conclusión alguna».

– Finalmente, cabe señalar que, aún aceptando que un mayor coste laboral siempre es un lastre que debe soportar cualquier empresa, su nivel de competitividad no siempre viene marcado por esta partida. Al tratar de alcanzarla a través de salarios más bajos se genera un efecto perverso global de depresión de la demanda (que perjudica a todas las empresas en conjunto) y sustituye de forma espuria a la estrategia competitiva más auténtica y rentable para las empresas: la que trata de lograr posiciones privilegiadas en el mercado a través de la innovación tecnológica y de la mayor calidad.

La segunda cuestión a considerar es la conveniencia de sustituir el sistema de reparto por el de capitalización.

Este es un asunto ampliamente debatido en el análisis económico, lo que permite resumir brevemente los pros y los contras más significativos que se suelen aducir en relación con cada uno de ellos.

A favor del sistema de capitalización se argumenta, principalmente, con las siguientes razones:

– A diferencia de lo que ocurre en el sistema de reparto, en donde lo recaudado se gasta inmediatamente, cuando se constituyen fondos se favorece el ahorro y, en consecuencia, la inversión.

Pero este argumento puede contrarrestarse señalando que la inversión no siempre depende de la existencia de ahorro en la economía, sino más bien, de la existencia de opciones de colocación de capitales rentables. Por otro lado, tampoco hay evidencia empírica decisiva que permita identificar claramente los efectos reales de los diferentes sistemas sobre el ahorro.

– El sistema de reparto es un mecanismo de asignación de recursos que actúa fuera de la órbita del mercado, y ello supone un elemento de rigidez e inercia para el funcionamiento de la economía que puede llevar a deprimir la actividad económica en un sistema de intercambio gobernado por la iniciativa privada de mercado.

Pero también se puede argumentar de forma alternativa:

«Ni la magnitud de esta pérdida de posibilidades puede estimarse con precisión, ni un menor crecimiento económico significa necesariamente un menor bienestar social. Por tanto, es difícil saber cuál es el coste en crecimiento económico de una mayor protección social».

– Una crítica añadida al sistema de reparto es que, al proporcionar pensiones cuya cuantía es mayor a la contribución realizada a lo largo de la vida activa, incentiva la jubilación, disminuyendo así la oferta de mano de obra y distorsionando el mercado de trabajo.

Sin embargo, en condiciones de desempleo masivo como las actuales, no parece que pueda tomarse este argumento como determinante de la bondad o de la perversidad del sistema de reparto.

– Se reconoce que el sistema de reparto es adecuado en épocas de expansión económica pero no en momentos de ralentización del crecimiento.

Efectivamente, el rendimiento de este sistema depende del crecimiento de las rentas salariales, cuya evolución suele marcarla el ritmo de crecimiento de la actividad económica, mientras que el del sistema de capitalización está en función del rendimiento del capital, estrechamente vinculado a la evolución de los tipos de interés reales. Mientras que las tasas de crecimiento de la economía sean elevadas, hay actividad suficiente para generar recursos a través de las cotizaciones y, como suele acontecer en esos momentos, los tipos de interés son bajos. Entonces, el sistema de reparto tiene un mayor rendimiento.

Por el contrario, se argumenta que cuando los tipos de interés son más elevados, como sucede durante la fase actual en que se plantea la necesidad de la reforma, es preferible el sistema de capitalización.

Sin embargo, se podría argumentar que es esa tónica de tipos de interés elevados la que contribuye precisamente a desalentar la actividad productiva, a generar desempleo y, en suma, a deteriorar las condiciones económicas. Parecería más lógico actuar procurando evitar este fenómeno que adaptar el sistema de seguridad social a una dinámica nefasta de depresión económica.

Desde otros puntos de vista también se pueden proporcionar argumentos en principio favorables al sistema de reparto, como su mayor capacidad para proteger efectivamente a los sectores más débiles de la sociedad (lo que al fin y al cabo es el objetivo que debe perseguir un sistema de seguridad social); su mejor condición para hacer frente al problema de la inflación (que en la capitalización desvaloriza los fondos acumulados), pues financia las pensiones con recursos actuales; la posibilidad de generar fondos con caracter inmediato, mientras que la capitalización requiere un largo periodo de acumulación; o, simplemente, que el paso a un sistema de capitalización provocaría consecuencias concentradas en unas pocas generaciones que serían «brutales».

A la vista de todo esto, parece muy aventurado defender que un sistema de capitalización implique ventajas sustanciales frente al de reparto. E incluso que, políticamente hablando, pueda pensarse con realismo que un tránsito de estas características pueda llevarse a cabo sin conmociones sociales. De hecho, el argumento señalado del envejecimiento de la población para llevar a cabo estas reformas, se vuelve contra su realización si se tiene en cuenta, como indica Browning, que el sistema de reparto es más deseado cuanto más edad se tiene. Lo que indica que, a medida que envejezca la población, cabe esperar que haya más resistencias a renunciar al sistema tradicional de reparto.

En definitiva, no se puede argumentar de manera definitiva a favor de uno u otro sistema si no es por razones de preferencia social. Desde el punto de vista económico, tan sólo se trata, en palabras de Segura, de una «polémica estéril».

La tercera cuestión a dilucidar se refiere a las posibles ventajas que puede llevar consigo la privatización de la administración y gestión del sistema de pensiones, bien sólo en su nivel complementario, bien incluso en lo que suponga ir más allá del nivel básico mínimo.

Las principales razones que se aducen para justificar una mayor presencia de la iniciativa privada son las siguientes:

– En términos generales, se considera que los sistemas de Seguridad Social han extendido hasta tal punto los niveles de protección que, más que asegurar el necesario socorro a los más débiles, han provocado la aparición de potentes desincentivos. Se entiende que la protección generalizada, los seguros de desempleo, la sanidad gratuita, etc., generan poco aprecio al trabajo, potencian la abulia y la falta de esfuerzo, y favorecen una comprensión de los servicios públicos como bienes de acceso gratuito que no tienen coste, cuando en realidad llevan consigo un volumen de gasto público que se hace insoportable.

– Con independencia de ello, se considera que el gasto que administra la Seguridad Social es hoy día excesivo, que arrastra tras de sí un ingente ejército de empleos improductivos y que se administra sin el rigor y la economía de la iniciativa privada. Por el contrario, ésta última, en la medida en que administra bajo rigurosos criterios de eficiencia, podría gestionar los recursos disponibles de manera mucho más rentable y productiva.

– La coincidencia de las dos cicunstancias anteriores provoca que, en la actualidad, los ingentes gastos de seguridad y protección social sean incluso ineficaces desde el punto de vista de la cobertura que se desea alcanzar; salvo, quizá, en el ámbito de la lucha contra la pobreza, aunque ésta misma debería quedar sometida a criterios efectivos de asignación para evitar la dependencia y la autosatisfacción en estas situaciones.

– La financiación de las prestaciones sociales, y en particular de las pensiones, a través de cotizaciones sociales y/o impuestos lleva consigo cargas demasiado elevadas para las empresas, lo que deriva en pérdida de empleo. Por el contrario, si se instaurasen sistemas de capitalización gestionados por la iniciativa privada se podría aliviar la carga impositiva y con ello favorecer la creación de puestos de trabajo.

– Al basarse los sistemas públicos en criterios universalistas, se rompe con la libertad de elección, esto es, con un principio básico que debe gobernar los regímenes de mercado.

– La existencia de regímenes de cobertura y de fuentes de financiación diferentes determina que el sistema público, en contra de lo pretendido, se convierta en un mecanismo generador de desigualdades, mientras que, de existir un sistema privado las diferencias serían el resultado tan sólo de la libre elección de los ciudadanos.

– En suma, se entiende que si la acción pública se limita a garantizar los mínimos esenciales de protección y se deja que la iniciativa privada gestione los niveles complementarios a ellos, se liberarían recursos que puestos en circulación a través de los mercados favorecerían mayores rendimientos del sistema y resultados globales de la actividad económica más satisfactorios.

Pero desde una perspectiva diferente, tampoco son escasos los argumentos que pueden plantearse contra la privatización del sistema de pensiones:

– La evidencia empírica demuestra que la existencia de altos niveles de protección social no va acompañada de fenómenos negativos en las economías, sino más bien todo lo contrario, pues son precisamente las naciones donde ha llegado más lejos las que muestran, al mismo tiempo, más estabilidad y crecimiento económico.

– Cabe señalar, además, que el gasto en Seguridad Social constituye un elemento primordial para el sostenimiento de la demanda agregada de la economía y que, en ese sentido, es un factor esencial del crecimiento y el desarrollo económico.

– Cualquier sistema privado tendría mucha menor garantía y solvencia que el sistema público, implicaría la desaparición de los mecanismos de transferencia de derechos, estaría sometido en mayor medida a riesgos como la inflación y, por supuesto y a diferencia del sistema público, podría quebrar.

– Puesto que el sistema privado debe funcionar sobre la base de lograr rentabilidad, y para hacer frente a esos riesgos, el sistema privado debe operar con primas más elevadas que las de un sistema público, penalizando por lo tanto a las personas con menos riesgo.

– Para mantener niveles adecuados de rentabilidad es preciso una gestión compleja de los recursos, lo que obliga a mantener altos costes de administración.

– Incluso se puede argumentar que aún en un sistema de capitalización es posible y deseable la presencia del sector público, de manera que, ni tan siquiera aceptando que este último sistema sea más beneficioso que el de reparto, se tiene por qué deducir que sea imprescindible su gestión privada.

– En principio, la posibilidad de alcanzar altos rendimientos a través de la administración privada de los fondos es un argumento que se utiliza a su favor; pero no se tiene demasiado en cuenta que los sistemas financieros actuales se caracterizan por una extremada inestabilidad y por estar sujetos a gran incertidumbre y alto riesgo, como ponen de manifiesto las sucesivas crisis bursátiles, financieras, bancarias o monetarias que han provocado la quiebra incluso de empresas o instituciones de gran peso específico. Las primas más elevadas serán la única cautela posible frente a este riesgo, pero nada podría evitar la quiebra general del sistema si se llegara a una crisis financiera generalizada, lo que no es una hipótesis descartable, sino un acontecimiento que cabe esperar que se produzca si no se modifica la dinámica que predomina en los mercados financieros.

– Pero la argumentación quizá más rotunda en contra de las ventajas de la privatización, incluso cuando ésta sólo se da en niveles complementarios, deriva de que la dinámica de mercado es incapaz, por definición, de resolver de manera efectiva las contingencias que trata de paliar la protección social, entre otra cosas, porque generalmente es el propio mercado el que las produce.

Eso es lo que explica que cualquier regimen privado se caracterice por las barreras de entrada que presenta, pues sólo los que disponen de un alto nivel de ingresos pueden acceder a él como mecanismo efectivo para garantizarse la pensión.

Hasta el momento, por ejemplo, se estima que en España sólo un millón seiscientas mil familias tienen capacidad de ahorro suficiente para acceder a Fondos de Pensiones y que sólo quinientos mil ahorradores estarían en condiciones de invertir la cantidad necesaria para alcanzar el máximo de desgravación fiscal. A principios de 1.995, se calcula que alrededor de un millón y medio participan en Fondos de Pensiones, lo que supone aproximadamente un 13 por cien de la población ocupada.

Una encuesta reciente realizada por Seguros La Estrella confirmaba esta limitación al poner de relieve que el grupo laboral que en la actualidad cuenta, en mayor medida, con un sistema de protección alternativo es el de directivos, mientras que sólo el 10 por cien de las escalas inferiores de las empresas disfrutaban de él. Según esta encuesta, la falta de recursos era, precisamente, la razón que alegaba un 44,94 por cien de los encuestados para justificar su no incorporación a esos planes.

Un ejemplo especialmente significativo de los resultados de la administración privada del sistema de pensiones es el de Chile.

En este país, que suele ser utilizado como ejemplo por los neoliberales más conspicuos, la realidad muestra que de los aproximadamente cuatro millones ochocientos mil afiliados a las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), sólo dos millones trescientos mil cotizan habitualmente y la cuarta parte de estos cotizan por menos del salario mínimo chileno (alrededor de unas veinte mil pesetas). Se calcula entonces que la mayor parte de los afiliados sólo alcanzará, como mucho, la pensión mínima.

En junio de 1.994, después de trece años, el 69% de los afiliados no habían logrado acumular más de un millón de pesos (algo más de trescientas mil pesetas), y ello a pesar de que la rentabilidad media de los fondos ha sido del 13%.

En conclusión, por lo tanto, tampoco la cuestión de la privatización puede resolverse con argumentos incuestionables:

«La teoría económica no proporciona apoyo irrefutables en favor de posiciones neoliberales y privatizadoras como con frecuencia intentan hacernos creer quienes hacen gala de mantener el debate sobre la protección social en el ámbito de la economía positiva sin interferencias ideológicas espúrias».

Si acaso, más bien se podría concluir en lo contrario, como hacía algunos años atrás un informe de la Organización Internacional del Trabajo:

«Si se tienen en cuenta todos los factores, el fiel de la balanza se inclina claramente contra el recurso a aseguradores privados, siempre y cuando que los regímenes públicos se administren con eficacia y sea sensibles a las necesidades de los usuarios».

A la vista de todo esto, y puesto que a su pesar la estrategia conducente a debilitar los sistemas públicos de pensiones, a reducir las prestaciones y a fomentar la presencia de la iniciativa privada es un hecho asimismo incuestionable, debemos pensar necesariamente que aquella responde a razones que no tienen que ver con una aparente perversidad intrínseca del sistema público, ni tan siquiera con su desequilibrio financiero, sino más bien con otros fenómenos paralelos que se vienen produciendo en nuestras economías y a los que la doctrina convencional no suele referirse.

Como recomendaba el Informe del Consejo de Europa que hemos citado, en lugar de centrar nuestra atención en la presión de los gastos sobre el sistema de pensiones, es más útil fijarnos en la naturaleza del ajuste que se lleva a cabo en el conjunto de las economías.

Pensiones y crisis económica: la pretensión neoliberal

A lo largo de los años sesenta se fue larvando una profunda crisis económica que llegará a deteriorar gravemente las bases productivas en que se había sustentado el modelo de crecimiento de la posguerra y cuyas consecuencias determinan el estado actual de las economías capitalistas.

Las causas más importantes que la provocaron fueron las siguientes.

A finales de los años sesenta las lineas de producción comenzaron a saturarse. El consumo llegó a ser insuficiente para satisfacer las estrategias de producción intensiva. Y el impulso del crédito para aumentarlo, en lugar de favorecer la realización de más productos, daba lugar a una monetización excesiva, a la inestabilidad financiera y al desarrollo exacerbado de la circulación monetaria.

En esas condiciones, sin embargo, la que se llamó la «cultura del más» propia del Estado benefactor y permanente suministrador de bienes públicos, de la publicidad y de la expansión del crédito, provocó un auténtico desbordamiento social y productivo. Como tantas veces se ha señalado, el pleno empleo y la abundancia son los peores enemigos de la estabilidad social y de la paz laboral. Efectivamente, al amparo de esa situación se multiplicaban las demandas salariales, se perdía la disciplina en las fábricas y se generaba la rebelión de los trabajadores y ciudadanos que no estaban sino deseosos de satisfacer la necesidad de más bienes, más ocio y más protección que el Estado del Bienestar les ofrecía.

Pero esa relajación laboral (con muy poco coste de oportunidad para el trabajador cuando no hay apenas desempleo) y la pérdida de la medida en las reivindicaciones salariales (cuando la indiciación no respeta la evolución de la productividad) deteriora el equipo productivo y reduce drásticamente la productividad hasta el punto en que los beneficios comienzan a estar amenazados.

La situación se hizo mucho más crítica en los sectores que empleaban más mano de obra y los que utilizaban la energía más cara. Pero puesto que esto había sido precisamente lo habitual en el desarrollo industrial del modelo de posguerra, es fácil imaginarse hasta qué punto la crisis de productividad y de costes se iba a convertir en algo generalizado en las economías occidentales.

En esta situación, los gobiernos no sólo mantenían el ritmo de gasto, sino que al producirse desempleo, al no disminuir la entrada al mercado de nuevas franjas de población activa y al verse en la necesidad de reducir (bien de forma automática o discrecional) los ingresos públicos, incurrían en déficits cada vez más elevados. Cuando comienza a aumentar el paro y disminuyen las cotizaciones y cuando cae la actividad económica y se recauda menos sin que se restrinja el gasto, el déficit se dispara.

La situación resultante se podría resumir en tres grandes circunstancias que explican la evolución de los hechos a lo largo de los años ochenta.

En primer lugar la crisis de la producción. Frente a la saturación de los mercados de consumo en masa, frente a la indisciplina y la relajación laboral y frente a la caída en la productividad, se hacía preciso abrir nuevas líneas de producción con componentes menos costosos.

La incorporación de nuevas tecnologías permitió reducir el empleo, utilizar el valor añadido de la información como detonante de la mayor productividad y abrir nuevos segmentos de productos más variados que era posible fabricar gracias a la versatilidad que proporcionan los nuevos usos tecnológicos.

Se trataba fundamentalmente de orientar la producción a la consecución de gamas de productos que, aunque de la misma naturaleza o incluso con semejante utilidad, tuviesen sin embargo distintas envolturas (en el más amplio sentido del término) de forma que puedan ser realizados al no ser percibidos por el consumidor seducido por la publicidad como redundantes.

En segundo lugar la crisis financiera. La inestabilidad financiera se convierte en un estado permanente como consecuencia de la hipertrofia de la circulación monetaria (que llega a ser cuarenta veces mayor que la circulación real), de la generalización de la especulación financiera que provoca la huída de los capitales de los destinos productivos, y de la deuda interna y externa que obliga a realizar una política monetaria orientada a salvaguardar el beneficio de los propietarios de las grandes masas de moneda en circulación permanente.

En tercer lugar la crisis del consenso social y productivo, cuya expresión final es la quiebra de la regulación fordista consistente en garantizar salarios elevados gracias a que éstos sustentan el consumo de masas. Ahora, cuando la productividad ha caído y cuando no sólo está sin garantizar el salario, sino incluso el propio puesto de trabajo, el consumo deja de ser el cemento integrador que hace posible la armonía social.

Los millones de desempleados y trabajadores en precario no pueden ya conformar el universo de los consumidores. Son despedidos del mercado y la pauta social de consumo ya no puede servir como reguladora de las relaciones sociales ni como armonizadora de intereses en conflicto.

Por eso también que la salida a la crisis no sólo exigiera nuevos espacios productivos y nuevas formas de producción, sino también distintos comportamientos, valores diferentes y otros tipos de aspiraciones sociales. Y que llevase consigo políticas económicas de alcance y con instrumentos distintos y también nuevos modelos de actuación individual y social.

Todos estos cambios se realizaron al amparo de un nuevo diseño de los fines y los instrumentos de las políticas económicas así como de una nueva filosofía económica que pronto fue difundida con inusitado vigor desde el establishment académico, cultural y político.

El renacimiento del viejo liberalismo enterró la pretensión de conjugar la libertad con la igualdad y la democracia formal con la satisfacción social. La renuncia, la condena y desincentivación de todo lo colectivo permitieron recobrar la práctica social más hedonista que evita la mirada del conciudadano insatisfecho, mientras que una turba de medios de comunicación promueven la quimera de que es el esfuerzo individual lo que puede llevar al éxito y la satisfacción sin medida.

Paralelamente, se rechaza tanto como se denigra cualquier mecanismo de provisión y asignación distinto al mercado, institución abstracta que se entroniza como remedio de todos los males y como garantía de la mayor eficiencia. Pero soslayando, sin embargo, que no se trata de mercados perfectos, sino que los que se protegen y fortalecen están poblados de oligopolios y monopolios, que a lo sumo compiten entre ellos pero con resultados de eficiencia muy lejanos a los que debería producir la teórica competencia perfecta de los manuales.

Como un último corolario, fue preciso reformular el alcance de la propia política económica.

La negación de la política fiscal por intervencionista y generadora de incentivos ineficientes oculta sin embargo la reducción pretendida y alcanzada en el gasto público -especialmente en el gasto redistributivo y social- y la disminución de la presión fiscal que soportan las empresas y las rentas más elevadas en un proceso sin parangón de redistribución pero a favor de los sectores más pudientes de la sociedad.

Al mismo tiempo, la política monetaria cobraría un vigor inusitado. Primero, porque requiere menos aparato administrativo y se instrumenta desde los bancos centrales, organismos más defendidos del control parlamentario y ciudadano, segundo, porque evita la redistribución a favor de las rentas bajas al dejar hacer al sistema de intercambio que reproduce la desigualdad y, finalmente, porque permite regular directamente y con una gran autonomía la circulación monetaria, que es donde se concentran las alternativas más lucrativas para el capital.

De este proceso pueden deducirse las razones últimas que explican la pretensión neoliberal de desarticular el sistema público de pensiones y los fenómenos que permiten que eso se lleve a cabo sin demasiada resistencia, a pesar de que objetivamente significa una pérdida de ingresos y calidad de vida para la mayoría de la población.

La primera razón es que la respuesta a una profunda y costosa crisis económica ha obligado -y sigue exigiendo en la medida en que no se logra recuperar una senda estable y potente de crecimiento económico- a realizar una profunda redistribución de rentas a favor del beneficio, única forma de lograr recuperar la rentabilidad empresarial que debe constituir el estado normal de la economía capitalista y, en concreto, para disponer de los recursos necesarios que requería el capital para llevar a cabo la enorme reestructuración productiva que está siendo necesaria para hacer frente a las nuevas condiciones de la competenecia mundial.

Constituye hoy día una evidencia que el «ajuste» que se ha llevado a cabo en las economías nacionales se ha basado en el control de las rentas salariales, en la flexibilización de las condiciones de contratación laboral para debilitar las condiciones de negociación de los trabajadores y, junto a ello, en el establecimiento de condiciones generales más favorables para la movilidad de los capitales.

En ese sentido, la reconducción del gasto público ha sido una exigencia de primer orden y los organismos económicos internacionales, constituídos en principales baluartes de esas políticas neoliberales de ajuste no se han recatado en señalar que la obtención de recursos para facilitar la recuperación del beneficio privado debía provenir, primero, de los salarios, después, y una vez exprimida la fuente salarial, del gasto social en general. Por último, directamente de los fondos públicos para pensiones:

«El Fondo Monetario Internacional afirma que la única vía de recorte del gasto son las pensiones. Sólo queda la Seguridad Social como el área donde poder hacer reformas para lograr ahorros sustanciales en el presupuesto».

La segunda circunstancia que justitifica la avanzadilla neoliberal contra el sistema de pensiones públicas es que éste comporta la gestión de enormes masas de recursos financieros.

Como se ha señalado más arriba, la progresiva financierización de las economías significa que los flujos financieros han alcanzado una magnitud extraordinaria. Hoy día se calcula que sólo en los mercados de divisas circulan diariamente entre un billón y un billón doscientos mil millones de dólares.

El resultado de este fenómeno de hipertrofia es que la esfera financiera, cada vez más independiente de los movimientos reales de mercancías, constituye un lugar específico y privilegiado de beneficio. Es allí donde las grandes empresas y los grandes tenedores de liquidez pueden lograr beneficios ingentes, mucho más altos que los que proporciona la actividad productiva, gracias, entre otras razones, a la generalización de las operaciones especulativas y a la política monetaria predominante que tiende a establecer una permanente tónica alcista de los tipos de interés, lo que quiere decir alta retribución para los capitales financieros.

Puesto que las operaciones en los mercados financieros son extraordinariamente rentables, resulta especialmente atractivo poder disponer de los fondos generados por las cotizaciones de los trabajadores para poder operar con ellos en estos mercados. Como se ha señalado con toda claridad,

«los Fondos de Pensiones, especialmente cuando no son internos o reservas contables de la propia empresa, favorecen a los intermediarios financieros que canalizan dicho ahorro: entidades gestoras, bancos depositarios, compañías de seguros…éstos van a encontrar en los Fondos de Pensiones un gran volumen de recursos para la colocación de sus emisiones, en mejores condiciones de interés y plazo».

Efectivamente, los fondos acumulados de esta manera no sólo supondrían una fuente inmediata de beneficio a sus administradores privados, sino también una vía privilegiada de financiación si se tiene en cuenta que, como en otros mercados, aquí se produce una fuerte concentración (en Chile, por ejemplo, cinco de las veintidos AFP existentes controlan el 82% de los fondos), lo que da una gran libertad de acción a la hora de aplicarlos privilegiadamente. En ese país, sólo un grupo de cinco empresas (CTC, Endesa, Enersis, Chilectra y Entel) han captado el 75% de las acciones invertidas por las AFP en los trece años de su existencia, mientras que el 48% de lo invertido en acciones del sistema bancario ha recaído en tres grandes bancos. Además, los fondos de las AFP chilenas han servido de fuente de financiación extraordinaria para enjugar la deuda acumulada por la banca privada como consecuencia de la inestabilidad financiera.

Tan suculenta oportunidad es precisamente la razón, como en algunos casos se ha llegado a reconocer, de que «las opiniones empresariales» se orienten tan generalizadamente a favorecer estos objetivos de la reforma del sistema público de pensiones:

«Desde diversas tribunas se ha hecho una valoración de la ley (de Regulación de Fondos y Planes de Pensiones) como estrategia de debilitamiento de la Seguridad Social y de reemplazamiento gradual de la misma. Algunas opiniones sindicales así lo temen. Y algunas opiniones empresariales así lo desean».

Y es, precisamente por ello, que a pesar de su evidente caracter regresivo desde el punto de vista de la distribución de la renta, se facilite la contribución a esos fondos a través de desgravaciones fiscales que, en última instancia, son una prueba más de que frente al déficit público no se actúa por la vía de obtener mayor recaudación de quién disfruta de más ingresos, y así disminuirlo, sino que se utiliza como coartada para aplicar soluciones fiscales que perjudican globalmente a las rentas más bajas.

Por último, lo señalado más arriba permite explicar también que propuestas que se formulan explícitamente como consistentes en la reducción en la protección social, y que derivan por lo tanto en una pérdida objetiva de bienestar social para la mayoría de la población, se lleven a cabo sin generar un rechazo contundente y duradero de los colectivos sociales afectados.

O dicho de otra forma, que lleguen a ser asumidas como aceptables las propuestas de reducción de las pensiones cuando la pensión media en España rondaba las 56.000 ptas. a finales de 1.993, el promedio de las pensiones de jubilación era de 64.000 ptas. y de 31.500 ptas las no contributivas.

Lógicamente, este es un asunto también esencial a la hora de establecer alternativas capaces de atraer suficiente apoyo social y, en consecuencia, de hacerse valer en el campo de las preferencias sociales.

El planteamiento teórico es bastante elemental: la política de pensiones no tiene nada que ver con problemas de redistribución de la renta, es decir, con asuntos relativos a la justicia o a la equidad con que se espera que funcione un sistema económico globalmente deseable. Por el contrario, las decisiones adoptadas en este campo deben supeditarse al funcionamiento eficiente de la economía, y eso, además, sólo puede conseguirse si, desprendiéndose de la mayor carga posible de intervención estatal, se deja actuar en libertad al mercado:

«La financiación del sistema contributivo se inserta, básicamente, en la función de asignación de recursos y eficiencia productiva…no es posible ni necesario introducir el criterio de la redistribución en la financiación del sistema contributivo, ya que ello rompería la lógica del mismo».

De esta manera se separa el problema de las pensiones de su inevitable connotación distributiva, lo que implica, fundamentalmente, dos cuestiones. En primer lugar, que deja de ser un asunto de preferencias sociales, y, por lo tanto, sobre el que no cabe pronunciarse, pues al quedar reducido a un problema de asignación su solución depende solamente de la dinámica del mercado. En segundo lugar, que el bienestar alcanzable no depende de una acción colectiva (como expresa siempre toda decisión sobre redistribución) sino de la iniciativa individual que cada uno tenga en el sistema de intercambios.

Las políticas neoliberales no hubieran podido lograr este objetivo de vaciar de contenido distributivo a la política de pensiones si no hubiese mediado una modificación profunda en el sistema de valores sociales.

Cuando la insatisfacción que llevan consigo éstas políticas es evidente, la rebeldía y el rechazo sólo se pueden evitar si se moldea un ser humano ensimismado, egoísta e insolidario y que no atiende a más estímulo que el de su satisfacción personal. Cuya atención es permanentemente reclamada desde todo tipo de fuentes para hacerle creer que la satisfacción depende del esfuerzo individual y no del tipo de organización social; fomentando para ello la quimera del éxito individualista y el temor al fracaso que conlleva la acción colectiva, y aislándolo comunicacional e incluso físicamente de sus seres humanos más próximos.

La configuración de este arquetipo social ha permitido alcanzar un doble objetivo. Por una parte, hacer posible la colocación de los productos en mercados saturados, gracias a que ahora el consumidor se siente un ser diferenciado y con una estrategia de consumo que siente como propia y resultado de su individualidad. Por otra parte, ha sido la estrategia que ha permitido que el ciudadano, al perder de vista la inevitable referencia social que tiene todo proceso de realización humana, identifique la individualidad con la posibilidad de satisfacción y los vínculos colectivos, por el contrario, como la causa de la frustración. La resultante no es otra que la legitimación social de políticas que, aunque proclaman la felicidad personal, llevan consigo un empeoramiento real de las condiciones de vida de la población.

Con toda la razón, pues, se ha señalado que

«más que el riesgo económico es en realidad el riesgo de hundimiento de la solidaridad lo que acecha a los sistemas de pensiones y, en general, a los sistema de Seguridad Social».

Lo que queda por hacer

Podría deducirse, erróneamente, de todo lo que antecede que la estrategia más adecuada para salvaguardar el derecho de la población a percibir unos ingresos decorosos al finalizar su vida activa es la que consiste en mantener a rajatabla el sistema público actual, sin modificaciones y en la espera de que tiempos económicos mejores le devuelvan su equilibrio financiero. Es la estrategia que coincide con las demandas, típicas de las posiciones que podrían denominarse social-liberales o reformistas, limitadas a la reivindicación simplista del antiguo Estado del Bienestar.

Esta actitud es hoy día inoperante por la sencilla razón de que, a diferencia de lo que había sucedido en los años gloriosos del capitalismo con alto crecimiento y pleno empleo, el modo de acumulación dominante actualmente impide realmente conjugar bienestar colectivo, pleno empleo y rentabilización de los capitales, es decir, sufragar el Estado del Bienestar que hemos conocido.

Por ello, la dinámica inevitable que se sigue del mantenimiento del actual estado de cosas es agudizar el proceso de redistribución en contra de los salarios y de contención del gasto social -como expresión que es de los salarios indirectos y diferidos-, de tal manera que, como señalan correctamente los defensores de la reforma del sistema público, con el paso del tiempo, y sin variar las condiciones generales del desarrollo capitalista de esta época, el futuro deparará más paro, más recesiones (como prueba que se vengan produciendo con mayor recurrencia), crecimiento económico menos vigoroso (como prueba el hecho de que cada reactivación económica muestre tasas de crecimiento menores a la anterior), y, en consecuencia de todo ello, menos recursos efectivos para poder destinarse a todo lo que no sea la rentabilización inmediata del capital.

Por lo tanto, en los momentos actuales sólo quedan dos posicionamientos radicales frente a todos estos problemas.

El primero de ello, es el que sostiene el discurso económico en el poder y los análisis teóricos que lo abrigan consistente en estimar que la historia ha llegado a su fin y que, por lo tanto, no caben posibilidades de cambio sustancial en la dinámica que gobierna las decisiones económicas.

Independientemente de la contundencia y del convencimiento con que se mantiene este discurso, los hechos muestran que con las políticas neoliberales que se siguen de él se deteriora progresivamente el grado de cobertura de las necesidades sociales en todo el planeta, se produce una amenaza insoportable al medio ambiente que tiende a saturar la base física y energética de la economía y la sociedad, y, en suma, se lleva a la humanidad a una situación de evidente insostenibilidad que necesariamente se manifestará en un futuro más o menos próximo en el incremento (y posible generalización) de los conflictos armados, en la recurrencia de las crisis económicas y en el empobrecimiento generalizado que provocarán grandes tensiones políticas y convulsiones sociales de gran envergadura.

El posicionamiento alternativo parte de considerar que esta dinámica es efectivamente insostenible y por ello debe apuntar a una modificación sustancial de las condiciones generales en que se organiza la actividad económica y en las que se fundamenta el reparto de los recursos disponibles.

Por lo que respecta de manera más directa a los sistemas de pensiones se podrían apuntar las siguientes consideraciones generales en torno a las que debería centrarse la discusión de una alternativa históricamente posibilista y beneficiosa para la mayoría de la sociedad.

En primer lugar, la consideración de que la generación de puestos de trabajo es el objetivo principal que debe perseguir la política económica. Ello obliga a replantear el papel del trabajo en la sociedad y a elaborar y establecer fórmulas que permitan el reparto de las horas de trabajo, la decisión social acerca de la productividad deseable para garantizar el equilibrio macroeconómico con pleno empleo, el uso socialmente controlado de la ciencia y la tecnología, la naturaleza de los resortes en los que haga descansar la creación de riqueza y las pautas globales de distribución que deben permitir la satisfacción generalizada de los ciudadanos.

En particular, es necesario que, a corto y largo plazo, las políticas económicas recobren el impulso de la demanda como instrumento principal de intervención democrática, no sólo por su demostrado caracter más eficaz para generar empleo y crecimiento, sino porque permiten un planteamiento más transparente -y por lo tanto más fiel- de las demandas sociales. Sólo de esta forma se podrá dar el giro necesario para que la imprescindible revitalización de las rentas salariales no hipoteque a corto plazo el crecimiento de la actividad económica.

En segundo lugar, y como expresión inmediata de esto último es también preciso que se reformule el papel y la naturaleza de los objetivos de los sistemas fiscales. La progresiva pérdida de vinculación con el objetivo de equidad y justicia, para hacer que su estructura se someta exclusivamente al de eficiencia no es sólo la circunstancia que impide recobrar el dinamismo de los mercados, al deprimir cada vez más a la demanda interna, sino que además -y al contrario de lo que se predica- genera mayor ineficiencia ya que el sistema de asignación que se favorece es imperfecto y con tendencia al desequilibrio permanente.

En concreto, a corto plazo debe pensarse necesariamente en el establecimiento de nuevas figuras impositivas que graven de manera efectiva los grandes patrimonios, el consumo despilfarrador y sobre todo -en la linea que han apuntado incluso economistas nada sospechosos como Tobin- los movimientos internacionales de capitales que dada su magnitud permitirían a los estados obtener recursos ingentes si es que verdaderamente desearan contener, como se dice, los déficits públicos.

Adicionalmente, es necesario también cuestionar el papel del Estado en la economía, especialmente en la medida en que no debe contemplarse como una instancia ajena a la naturaleza del sistema económico en el que se inserta, sino justamente como expresión inmediata del mismo.

Por ello, es simplemente una banalidad esperar que el desequilibrio del sistema de pensiones (como en general el presupuestario) se establezca mecánicamente dejándolos en manos del sector público y si no es mediante una reconsideración de los presupuestos y condiciones de la actividad del Estado. Es preciso reconsiderar las condiciones en que se lleva a cabo la administración de los recursos públicos, y para ello no sólo se necesita garantizar su desvinculación estricta de los intereses privados más poderosos, sino que también, y de manera fundamental, se requiere que la ciudadanía asuma una percepción diferente de lo colectivo en la sociedad. Precisamente por ello, son inviables las estrategias de recambio que no se sustenten en una transformación sustancial del sistema de valores sociales, de la práctica cotidiana de los individuos y de la percepción que éstos hacen de los problemas globales de la sociedad. Lo que equivale a decir que no serán posibles transformaciones en la economía, como ha demostrado precisamente el propio neoliberalismo, sin un cambio en la misma dirección en la política y en las prácticas sociales.

Esto se puede y se debe conseguir fundamentalmente mediante la puesta en claro de que cualquier decisión económica es, en última instancia, una decisión de la sociedad relativa al reparto deseado de los recursos, de los beneficios y de todo aquello que garantiza la satisfacción de unos u otros individuos. No habrá entonces más razón para aceptar reformas que implican pérdida de bienestar que la falta del poder suficiente de las mayorías para que sus preferencias se expresen efectivamente en decisiones políticas y económicas.