Aunque su situación haya ido cambiando a lo largo del tiempo, la economía andaluza presenta desde hace décadas algunos rasgos estructurales muy claros.
Se trata, por ejemplo, de una economía muy desarticulada, tanto en lo sectorial como en lo espacial y productivo. Esto quiere decir que la actividad económica que aquí se genera no conforma un espacio homogéneo, que sus recursos no se involucran adecuadamente unos con otros o que se producen fenómenos indeseables de concentración.
También es desde hace mucho tiempo una economía extravertida y muy dependiente del exterior. La fuerte presencia de capital extranjero y la debilidad del autóctono han impedido que se produzca un proceso de desarrollo endógeno suficientemente potente.
La consecuencia de ello es que su inserción en lo que ahora se llama la economía global no sólo es muy débil, sino muy desafortunada, pues cada vez hay menos posibilidades de generar fuentes de riqueza productiva ligadas a su propio territorio.
Las desigualdades personales y funcionales, las que tienen que ver con la renta de las personas o con las del trabajo y el capital, han sido también muy características de nuestra economía y eso ha dificultado enormemente la consolidación de un mercado interno potente.
Además, perviven desgraciadamente demasiados rasgos típicos de las sociedades más atrasadas o tradicionales, como la dependencia del subsidio, la predominancia de un tipo de empresario rentista y la carencia de un tejido social que estimule la innovación y la utilización productiva del conocimiento.
Todo ello es la causa de que nuestra economía se encuentre relativamente atrasada respecto a su entorno más cercano y, en consecuencia, con mayores dificultades para aumentar sus niveles de bienestar y calidad de vida.
Se trata, por eso, de una economía que precisa de empujes mucho más selectivos y más eficaces y potentes que las de su entorno y la reflexión que me gustaría hacer en estos papeles se refiere a las posibilidades y problemas que tiene un gobierno autonómico a la hora de hacer frente a problemas estructurales de esa naturaleza.
Es obvio que en la medida en que un gobierno de este nivel carece de competencias capaces de influir sobre las grandes coordenadas de la política económica, sus posibilidades de reconducir la marcha de una economía que presenta rasgos como los descritos son bastante limitadas.
Para ello haría falta poder definir, por ejemplo, las grandes directrices estratégicas de la política fiscal, incluso de la monetaria, de la política de regulación global, en fin, de todas aquellas decisiones que permiten pilotar la actividad económica global y configurar el modelo de crecimiento.
De hecho, las grandes lógicas de las que depende la dirección que toman los hechos económicos en cada época histórica ni tan siquiera se definen a nivel estatal, sino que son el resultado de fuerzas que, mucho más en nuestra era, se consolidan y definen a escala internacional.
El régimen de libertad de movimientos de capitales, las políticas de restricción de la actividad estatal y de liberalización de los mercados, las condiciones en las que se desarrolla el comercio internacional y, en general, los factores de los que nace una determinada división del trabajo internacional, en la que se ven envueltos irremediablemente todos los territorios y de la que depende en gran medida la naturaleza de cualquier economía y de lo que se puede hacer o no hacer sobre ella, son circunstancias que están generalmente establecidas fuera de alcance decisor incluso de la inmensa mayoría de los Estados nacionales.
Efectivamente, los propios gobiernos centrales tienen también dificultades para hacer frente a estas lógicas supranacionales. Pueden someterse a ellas o pueden tratar, aunque siempre con dificultad, de aliviarlas. E incluso pueden hacer ambas cosas a la vez de manera contradictoria.
Este último me parece que fue el caso prototípico del PSOE en España en la etapa de gobierno de Felipe González. Mientras que sus ministros “económicos”, encabezados por Boyer y Solchaga, sostenían y fortalecían claramente las lógicas neoliberales dominantes en el mundo, otros ministros planteaban políticas de carácter redistributivo o vinculadas a las concepciones socialdemócratas del bienestar.
Por el contrario, el gobierno de Aznar ha ejercido una potentísima acción de fortalecimiento de las lógicas neoliberales a lo largo de todo su mandato.
¿Qué puede hacer entonces una región como Andalucía cuando las lógicas esenciales les vienen marcadas, cuando sólo dispone de instrumentos y competencias sobre ámbitos más bien secundarios, que no pueden definir sino sólo tangencialmente la naturaleza de su desenvolvimiento económico? Y, sobre todo, cuando las políticas del gobierno central no son favorables, como sucede ahora, a la resolución de sus deficiencias estructurales.
Ante todo, se debe tratar de evitar caer en dos errores simétricos. Uno, creer que todo está dado y que por lo tanto tan sólo cabe aplicar desde el gobierno regional una acción política que no se plantea la posibilidad de alterar o contrarrestar el modo de hacer dominante de la política económica. O, por el contrario, pensar que es posible modificar radicalmente desde un espacio de esta naturaleza la lógica global de los hechos económicos. Ambos criterios llevarían a una acción paralizante y que refuerza el retraso, la dependencia y la inserción frustrante en el entorno de nuestra economía.
Me parece, por el contrario, que se puede admitir que existe la posibilidad de hacer frente a este tipo de problemas estructurales, por muy difícil que quizá sea llegar tan lejos como se quisiera.
La realidad andaluza de los últimos años muestra que desde el gobierno autonómico se puede dar un perfil singular a la política económica –como en general al resto de las políticas sociales- aunque, al mismo tiempo, haya que reconocer que lo alcanzado puede resultar casi siempre demasiado limitado, insuficiente o incluso frustrante, en la medida en que, a pesar de todo, siga manteniéndose como una losa un modelo de crecimiento indeseable.
A mi modo de ver, hay algunas ideas que resumo ahora de forma muy breve que podrían estar provocando la insuficiente capacidad transformadora de la política económica andaluza a la hora de hacer frente a los problemas que he señalado.
1. Realizar una lectura triunfalista de la situación de la economía andaluza que impida reconocer como punto de partida la situación de retraso en la que se encuentra la economía andaluza.
2. No entender ni asumir que los problemas estructurales de nuestra economía son el resultado de una combinación paradójica: de la persistencia de rasgos propios de una estructura socioeconómica que no ha terminado de modernizarse y, al mismo tiempo, de una modernidad en muchos aspectos indeseable que los implica.
3. No tener en cuenta que la solución de ese tipo de problemas no radica en tratar de acercarse a lo que se nos aparece como referente del “progreso” económico, sino en modificar la naturaleza de un modelo de crecimiento y progreso económico que lleva consigo las relaciones de dependencia y el atraso como bases de su propia existencia.
4. De esto último se deriva la necesidad de rechazar la tentación en la que se cae más habitualmente a la hora de evaluar la situación de la economía andaluza. El objetivo a alcanzar, o la referencia para considerar que se ha producido un buen resultado económico no puede ser solamente el crecimiento de la actividad económica que se suele medir en el Producto Interior Bruto. Los responsables de la política económica en Andalucía deberían ser conscientes de que el crecimiento económico puede ser sencillamente el crecimiento de un tipo de actividad que desvertebra, que desiguala o que dilapida recursos. No basta con alcanzar buenos registros en la tasa de crecimiento del PIB sino que es preciso tratar de modificar el propio modelo de crecimiento de la actividad económica. Mientras no se planteen estrategias en este sentido puede estar ocurriendo que la política económica, incluso aun cuando se realice con otra intención, termine por reforzar las tendencias que provocan los problemas.
5. Otro problema que me parece que sigue sin terminar de resolverse en Andalucía es el de lograr establecer una verdadera definición estratégica de la propia política económica que se desea realizar. Una definición que entiendo no puede llegar a ser útil si no se parte de los presupuestos anteriores y si no se vincula a objetivos e instrumentos concretos, con contenido efectivo y sustancial y que estén efectivamente a nuestro alcance. La política económica no puede limitarse a ser una mera administración hacendística de los recursos, por muy eficaz que esta pudiera llegar a ser. Debe basarse, por el contrario, en el establecimiento de horizontes, de prioridades colectivas, de elecciones coherentes o de renuncias, es decir, en la determinación de una opción global que marque claramente hacia dónde se quiere ir.
El problema, lógicamente, es que esto debe realizarse de manera precisa y no vacía, como está ocurriendo recientemente con el debate de la segunda modernización que ni abre perspectivas suficientemente sustentadas ni socialmente atrayentes o creíbles.
6. En particular, es necesario que la política económica autonómica se convierte en un proyecto capaz de dar cobertura real y cohexionada a las demás líneas de actuación gubernamental. Es un principio elemental que el buen gobierno debe basarse en la efectiva asunción de toda esa diversidad de proyectos a la hora de configurar los presupuestos y, sobre todo, la programación a medio y largo plazo. Para ello, y sobre todo, esta última debe ser un instrumento real y posibilista y no sólo un documento meramente formal que nunca se cumple o que termina por confeccionarse desde arriba como una suma inconexa de proyectos que se mutilan en aras del encaje presupuestario.
7. En un ámbito quizá más concreto me parece que sigue siendo una rémora importante la idea extendida de que la alternativa más útil y viable para la economía andaluza es la extraversión, el dejarse llevar por la corriente global de los mercados, cuando en realidad es ésta última la que más bien implica la imposibilidad de disponer a pleno rendimiento de nuestros recursos dado que ha sido la que, precisamente, los ha hipotecado en mayor medida.
8. En otro orden de cosas, hay que tener en cuenta que no puede darse una política económica transformadora, en cualquier sentido, mientras que la administración de los recursos públicos no sea ágil y dinámica y entiendo que la actual conformación de la administración autonómica es, posiblemente, el primer obstáculo material a la hora de poder llevar a cabo políticas que permitan que Andalucía salga del atraso económico.
9. Finalmente, creo que es muy necesario considerar que la política económica es efectiva cuando forma parte, a su vez, de un proyecto político global y coordinado. Y no sólo eso. Es preciso entender que la política es siempre la expresión de una determinada voluntad o preferencia social que se hace dominante. Por eso no será nunca posible que puedan darse políticas económicas de verdadero progreso, que impliquen al mismo tiempo avance económico y bienestar social, acumulación de riquezas y una sociedad más justa y sostenible si no se basan en un continuado protagonismo de ciudadanos que están dispuestos a ser dueños de sus propios destinos. Y esto también requiere una acción decidida del poder público andaluz.
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